Firmada la Carta de
Punta del Este, se constituyó en el Ministerio de Hacienda y Comercio del Perú,
la Oficina Nacional de Planes y Programas. Es el primer antecedente de la
institucionalización de la planificación en el país. Un año después, en octubre
de 1962, el gobierno surgido del golpe militar para evitar la proclamación como
presidente de Víctor Raúl Hay de la Torre, creó el Instituto Nacional de
Planificación (INP) y el Sistema Nacional de Planificación con el apoyo técnico
de la Cepal.
La máxima instancia
del Sistema lo constituía un Consejo Nacional de Desarrollo Económico y Social,
presidido por el Presidente de la República e integrado por los ministros de
asuntos económicos y sociales más el jefe del INP. Se dispuso la creación de
oficinas regionales de planificación y sectoriales en cada uno de los
ministerios que participaban en el Consejo Nacional de Desarrollo.
Complementaba el sistema un Consejo Consultivo de Planificación en que estaban
representadas universidades y gremios de empresarios, trabajadores y
profesionales.
El sistema de
planificación comienza a desplegarse a través de oficinas sectoriales y
regionales durante el gobierno de Fernando Belaúnde (1963-1968). Sin embargo,
el entusiasmo inicial se vio frustrado pues la mayoría opositora en el Congreso
no aprueba los presupuestos para los planes de inversión para 1964 y el bienio
1965-1966. La misma suerte corrió el Plan Nacional de Desarrollo 1967-1970,
aprobado por el gobierno a principios de 1968.
EL DESPLIEGUE DEL
SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN EN LOS AÑOS 1970
En octubre de ese
año, se produjo el golpe que estableció el régimen militar que gobernaría el
país hasta 1980. Este se distinguió de la mayoría de los otros regímenes
militares de la región por su orientación progresista y reformista en lo
económico y social. Entre 1968 y 1975, fue presidido por el general Juan
Velasco. La planificación adquirió importancia como instrumento de gobierno y
el INP como organismo técnico dotado de profesionales calificados del mundo
civil. Estos eran muy necesarios para un régimen que carecía de un partido
político del cual reclutar a los cuadros directivos del Estado.
Las actividades de
planificación se concentraron principalmente en la preparación de la Estrategia
Nacional de Desarrollo de Largo Plazo y los planes anuales para 1969 y 1970,
estos dos últimos orientados básicamente a la estabilización económica. Luego
se elaboró el Plan Nacional de Desarrollo para 1971-1975. Este plan comprende
un plan global, planes sectoriales (agricultura, pesquería, minería, industria,
electricidad, hidrocarburos, turismo, transporte, comunicaciones, vivienda,
salud y educación), orientaciones de política regional (Norte, Centro, Sur y
Oriente) y el plan de desarrollo para la zona afectada por el sismo de 1970[1].
El INP tenía cuatro
áreas técnicas: planificación económica, planificación social, programación de
inversiones, y cooperación técnica internacional. Además,
contaba con una Oficina de Investigaciones que realizaba algunos estudios
específicos. Para dar operatividad al plan de mediano plazo, se elaboraron
planes anuales. Estos se elaboraban de manera coordinada entre el plan global y
los planes sectoriales en un proceso interactivo. El INP emitía la directiva
para la formulación del plan y luego seguía la formulación simultánea del plan
nacional y los planes sectoriales.
La formulación de los presupuestos anuales debía guardar relación con
los planes anuales, lo cual se buscaba mediante una norma que requería la opinión
favorable del INP para la aprobación de los planes y presupuestos de los
sectores. Para cumplir esta tarea, existía la unidad de Planeamiento del Sector
Público en el área de Planificación Económica del INP, la cual se encargaba de
coordinar todo el proceso para que las áreas de planificación social y
planificación económica emitieran sus respectivas opiniones. Esta función
presupuestal del INP llegó a otorgarle un peso significativo en las decisiones
de asignación presupuestal y posteriormente le fue retirada.
Otro instrumento importante fue el Programa Nacional de Inversión
Pública. Cada oficina sectorial efectuaba una priorización de los proyectos en
su sector en base a un análisis costo-beneficio, y luego la Dirección de
Programación de Inversiones efectuaba una priorización intersectorial. En base
a esta priorización se determinaba la asignación presupuestal correspondiente a
los proyectos públicos.
Otro instrumento de cierta importancia fue el manejo de la cooperación
técnica internacional que posibilitaba canalizar la cooperación hacia los
sectores y proyectos priorizados en el Plan Nacional. Sin embargo, se trabajó
poco en modelos de planificación, pero elaboraron tablas de insumo-producto
para 1973 y 1979.
A mediados de 1976 se desató una profunda crisis
económica que significó una reducción importante de las remuneraciones de los
funcionarios de gobierno. El INP se vio afectado porque se generó una gran
diferencia entre los sueldos de sus profesionales y los del Banco Central de
Reserva, motivando una salida importante de técnicos calificados del INP hacia
las empresas públicas y el sector privado. Este fue uno de los aspectos del
debilitamiento general que sufrió el sector público y que se prolongó durante
los años 1980.
DEBILITAMIENTO Y DESAPARICIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN
La crisis de la deuda
también afectó intensamente al Perú, particularmente en 1982 y 1983 cuando el
PIB registró tasas de crecimiento negativas de -0,6% y
-11,8%, respectivamente y la inflación se elevó a 64,4% y 111,2%. Durante el
segundo gobierno de Fernando Belaúnde (1980-1985), el INP creó el área de
Planificación Regional. Allí se trabajó un modelo de acondicionamiento del
territorio y se avanzó los temas de planificación regional.
El programa reformista del partido aprista (la primera presidencia de
Alan García se extendió de 1985 a 1990) requería el fortalecimiento del sector
público. El INP se reforzó con profesionales calificados y se incrementó
sustantivamente el personal de la entidad. Se dividió la Dirección de
Planificación Económica creándose la Dirección de Planificación de la
Producción en base a la unidad de planificación intersectorial. En ese periodo
se formuló un plan de mediano plazo para el periodo 1986-1990 y se trabajó con
modelos matemáticos. Desafortunadamente, después de dos años iniciales de recuperación,
sobrevino la peor crisis económica en medio siglo y estalló la hiperinflación[2] y se
revirtió el intento de fortalecimiento del Estado. El INP perdió nuevamente
personal y la presencia inicial de la institución en los procesos de toma de
decisiones se diluyó.
El gobierno de Fujimori (1990-2000, elegido en medio de la crisis y la
hiperinflación) se caracterizó por un predominio del enfoque neoliberal en
materia económica y rasgos autoritarios en lo político. El INP fue eliminado
en abril de 1992, lo que condujo a la desactivación del INP, en ese momento ya
bastante debilitado. Desapareció el Sistema Nacional de Planificación,
incluyendo muchas de las oficinas sectoriales de planificación en los
ministerios.
A pesar de ello, resultaba difícil desterrar la idea de planificar de
la administración pública, por lo que a mediados de los 1990 se empezó a
trabajar planes estratégicos para las instituciones del Estado. En este caso la
visión de la planificación era estrictamente institucional y se cambió hasta su
nombre a “planeamiento” para distinguirla de la planificación ahora denominada
“tradicional”. Durante ese gobierno, el planeamiento se realizaba únicamente a
nivel de cada entidad pública y como parte del proceso de asignación de los
recursos presupuestales de la entidad.
Hacia el año 2000[3], las
entidades públicas contaban con oficinas de planeamiento y presupuesto pero no
había un plan nacional ni planes sectoriales, salvo casos muy específicos.
Durante el gobierno del presidente Alejandro
Toledo (2001-2006), diversas entidades públicas empezaron a formular planes
sectoriales de desarrollo e incluso el
Ministerio de Economía estableció directivas para la formulación de los
denominados Pesem – Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales.
Paradójicamente, al no existir una oficina central de planificación surgió una
profusión de planes formulados con diferentes métodos y enfoques.
En este contexto, el Ministerio de Economía y
Finanzas formuló un Plan Nacional para el periodo 2002- 2006 que contenía
políticas en lo económico y social, y adjuntaba una matriz de resumen de los
planes estratégicos sectoriales. Este plan se formuló después que se formularan
los planes sectoriales, de tal forma que sólo pudo articular dichos planes sin
poder orientar su elaboración con una perspectiva de desarrollo nacional.
CREACIÓN Y TRABAJOS DEL CENTRO NACIONAL DE PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO
En el año 2005,
hacia el final del gobierno del Presidente Toledo, se emitió la Ley de creación
del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (Ceplan) y el Sistema Nacional
de Planeamiento Estratégico. Poco tiempo después se designó a los miembros del
consejo directivo, pero recién se le asignó un presupuesto para el año 2009.
El Ceplan empezó a
operar en enero de 2009 pero recién se implementó con personal en el segundo
trimestre de este año. Actualmente el Ceplan se encuentra en proceso de
formulación del Plades – Plan estratégico de Desarrollo Nacional 2010-2021 (por
el bicentenario de la independencia nacional), y se ha establecido como plazo
diciembre de este año para tener un primer plan de largo plazo. Como parte del
proceso de formulación del Plades se ha emitido unos Lineamientos Estratégicos,
los cuales tienden a confundirse con el Plades, en algunos casos esta confusión
posiblemente es deliberada para criticar las supuestas limitaciones del plan.
A pesar de las
fuertes limitaciones en materia de personal y recursos, la institución está
empeñada en contar a fin de año con un primer instrumento de
planificación de largo plazo, para después enfrentar la tarea mayor de formular
un plan de mediano plazo. Esta vez, como parte de un proceso integrado con todo
el sistema de planeamiento, de tal manera que el plan nacional y los planes
sectoriales y regionales resulten de un proceso único e integrado[4].
Cabe señalar dos diferencias importantes entre la
planificación realizada por el INP en el siglo XX y el planeamiento propuesto
para Ceplan para el siglo XXI.
En primer lugar,
destaca el elemento de participación y concertación que se ha remarcado
fuertemente en el decreto de creación del Ceplan. Los planes en el antiguo
sistema de planificación eran resultado de un proceso esencialmente tecnocrático y sin mayor participación de los actores
económicos y sociales; mientras que en la actualidad existe un mandato muy
claro para incorporar procesos de participación ciudadana. Como en todo proceso
participativo, el variable tiempo resulta clave y es una dificultad que, en
compensación, le otorga legitimidad y potencia a los planes.
Una segunda diferencia es el énfasis actual en el
planeamiento regional, frente al énfasis sectorial del planeamiento antiguo.
Esto se explica porque actualmente el Estado peruano se encuentra en un
avanzado proceso de descentralización política, con gobiernos regionales
elegidos directamente por la población cada cuatro años. En este contexto, las
autoridades sectoriales vienen asumiendo un rol principalmente rector de cada
sector, encargándose de la emisión de normas, la coordinación y algunos
proyectos importantes, mientras que las autoridades regionales asumen un rol
ejecutor que cada vez absorbe una proporción mayor y determinante de la ejecución
de la gestión pública. Por tanto, el planeamiento actual se ha propuesto recoger
esta característica asignándole un mayor énfasis a la coordinación con los
planes regionales[5].
(*) Tomado de: LEIVA
LAVALLE, Jorge. Instituciones e instrumentos para el planeamiento gubernamental
en América Latina. Serie Textos para la Discusión de Cepal, N° 05, pág.
146-150.
[1] VELASCO, 1972.
[2] Las tasas de
contracción del PIB fueron -8,7%, -11,7% y -5,1% en 1988,1989 y 1990,
respectivamente. Durante esos mismos años, el IPC aumentó en 670%, 3.400% y
7480%.
[3] Fujimori huyó del
país en esta fecha y en julio de 2001 fue elegido presidente Alejandro Toledo.
[4] Información del
Señor William Postigo, Director Nacional de Coordinación y Planeamiento
Estratégico en el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
(Ceplan).
[5] Ídem
